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L’AQUILA – 30/10/09 RICOSTRUIRE NELLA DEMOCRAZIA RICOSTRUIRE LA DEMOCRAZIA
IL PARADIGMA DELL’EMERGENZA di Ezio Menzione
Quando parliamo di emergenza siamo abituati a considerare principalmente il tema della sicurezza. È intorno a questo tema che l’allarme securitario ha indotto profondi cambiamenti, soprattutto in questi ultimi 7 anni, nel nostro sistema giuridico. Spesso ci siamo soffermati a considerare come e quanto la nostra democrazia in Italia abbia sofferto per rincorrere esigenze di sicurezza, talora reali, talora indotte e quanto di essa si sia volutamente sacrificato in nome loro. Oggi, dopo tanto tempo e tante leggi, possiamo dire che l’intero settore del sistema penale, sempre più ampio, che si richiama al tema della sicurezza, costituisca un vero e proprio paradigma in cui le esigenze di garanzia del singolo e della comunità sono compresse al punto da farsi quanto mai esili ed evanescenti.
In questa sede non è di questa emergenza che intendiamo parlare. Ma non possiamo ignorare che le nuove emergenze si sono andate modellando proprio su quella emergenza securitaria lì, quella che è esplosa nel settembre del 2001. Il concetto stesso di emergenza rimanda ormai ad una situazione in cui le procedure legali vengono soppiantate da procedure sommarie, in cui i diritti dei singoli – sia come persone portatrici di diritti individuali della persona sia come portatrici di diritti sui propri beni – vengono pressoché annullati. Peggio ancora accade per quel fascio di diritti che annettono alle relazioni fra le presone, a quei diritti pur fondamentali che sono l’espressione collettiva del proprio sentire e dell’organizzarsi socialmente attorno a sentimenti, esigenze e aspettative. Di questi diritti si è fatto strame. Il concetto stesso di emergenza era pressoché ignoto fino a non molti anni fa. La parola stessa “emergenza” non mi pare che sia pronunciata nella nostra costituzione. La troviamo invece nella legge regolatrice della protezione civile del 1992: si parla prima di calamità, di catastrofi, di popolazioni sinistrate, di fenomeni calamitosi, ma il concetto di emergenza, scusatemi il gioco di parole, emerge solo negli artt. 3 e 5. E assume subito una connotazione a cavallo fra la constatazione di un determinato stato o condizione collettiva e le modalità giuridiche per affrontarli; peraltro nelle stesse norme in cui per la prima volta il termine è usato, esso viene subito concettualmente delimitato richiamando la necessità di determinarne durata ed estensione territoriale e poi subito dopo si prevede la revoca dello stesso quando vengano meno i presupposti che lo hanno giustificato. Si aggiunga che nel mentre si riconosce che si possano emanare ordinanze in deroga alle disposizioni vigenti, si conclude che esse comunque saranno dettate nel rispetto dei principi generali dell’ordinamento giuridico. Se osserviamo questo schema – posto a fondamento della Protezione Civile – con quanto dettano molte delle ordinanze emanate per il territorio abruzzese, l’unico limite non è più l’ordinamento giuridico interno ma soltanto le norme comunitarie europee in tema di sanità e ambiente. Tutto il resto sembra poter essere travolto, ivi compresi i diritti individuali e collettivi di cui alla prima parte della nostra costituzione.
Dobbiamo domandarci come mai dall’emergenza securitaria si sia passati all’emergenza rifiuti, sia in Campania che a Palermo, per poi passare all’emergenza degli Abruzzi, per poi utilizzare lo stesso schema anche per il disastro di Viareggio e infine proporlo anche per le costruende o riattivande centrali nucleari. Passando per mille altre emergenze fra le quali spicca quella per fronteggiare l’arrivo o addirittura la permanenza degli extracomunitari nel nostro territorio. Di quest’ultimo aspetto non intendo assolutamente occuparmi; sottolineo solo che l’uso della parola ha finito per inflazionarne il significato fino a fargli perdere uno dei suoi connotati: quello dell’ urgenza. Mi si dica quale mai urgenza vi sarebbe nel fronteggiare un dato storico come la migrazione, ma soprattutto la permanenza di interi popoli nel nostro occidente. L’uso di tale parola denota anche una volontà di spingere, non solo nell’immaginario collettivo, ma concretamente nelle nostre leggi e nel nostro ordinamento a soluzioni apparentemente facili e che comunque si caratterizzano per il loro togliere di mezzo garanzie e diritti che vengono considerati impacci al raggiungimento di uno scopo politicamente prefissato.
Il ricorso al sistema dell’emergenza consente due risultati principali: 1) poter legiferare (uso il termine in maniera del tutto impropria in quanto quasi sempre si tratta di atti del governo, ordinanze, da non sottoporsi al vaglio del legislatore) senza controlli né preventivi né successivi; 2) Poter far emergere la volontà dell’esecutivo e imporla senza doversi confrontare con quelle mediazioni costituite dalle rappresentanze popolari, istituzionali oppur no che esse siano: i sindaci e i comuni, le provincie con i loro amministratori e le regioni, così come – per andare nel terreno di quella che potremmo chiamare democrazia partecipata o sostanziale – comitati e aggregazioni che, per fortuna, nei momenti più difficili sempre si costituiscono.
Vediamo innanzitutto il primo aspetto: i modi del legiferare. Occorre un breve excursus storico. Fino agli anni ’80 l’Italia, credo ultimo dei paesi occidentali, non si era posta il problema di attrezzarsi con una entità o un polo in grado di fronteggiare eventi calamitosi naturali o anche connessi all’attività dell’uomo che andassero ad incidere sul territorio. Insomma, non avevamo una protezione civile. L’alluvione di Firenze del ’66, il terremoto del Belice del ’68, il Friuli nel ’76, l’Irpinia nell’’80 furono fronteggiati in ordine sparso con ciò che si aveva: le forze armate, i vigili del fuoco e molto volontariato; le decisioni venivano prese dai sindaci e dai prefetti; i risultati non sempre erano adeguati: se da un lato c’era stato, esempio positivo, l’alluvione fiorentina e il sindaco Bargellini, dall’altro c’era la prolungata catastrofe del Belice. Che fosse necessario un ente centralizzato per fronteggiare drammi che riguardavano territori quasi sempre più vasti di quello comunale e per i quali certo non bastavano le risorse municipali era sotto gli occhi di tutti. Vi intervenne il legislatore prima con la legge istitutiva della Protezione Civile n.400 del 23/8/88, poi con la legge 24/2/92 n. 225 che regolamentava il servizio nazionale della protezione civile. Già abbiamo detto – vedi alla voce emergenza – le linee della legge del ‘92, ben più caute degli estremismi raggiunti successivamente. Non possiamo non aggiungere qui che, per esempio, i sindaci erano indicati come “autorità comunali di protezione civile” vale a dire erano in tutto e per tutto pari grado all’istituito Commissario, sia pure in un ambito territoriale proprio di un solo comune; aggiungiamo che il volontariato era ben valorizzato, anche se – ed effettivamente ve ne era bisogno - disciplinato. Così come non si può non notare come la figura del Commissario intanto si iscrivesse in un comitato interministeriale e attorno ad esso si creassero gruppi e commissioni in grado non solo di svolgere funzioni preventive, ma al momento della necessità di apportare conoscenze tecniche che difficilmente un organismo fortemente centralizzato può possedere. Vedremo più avanti che cosa questo significhi, per esempio, per il patrimonio artistico in Abruzzi. Siamo, insomma di fronte ad un sistema che prevede sì una forte centralizzazione – assolutamente necessaria nei casi di gravi disastri – ma con un insieme di cheks and balances in grado di arricchire l’intera ipotesi dell’intervento del servizio nazionale. La legge istitutiva della protezione civile si iscriveva in un quadro ed in un momento in cui vi era un Ministero della Protezione Civile. Tale ministero ormai da molti anni è stato fatto fuori e sostituito da un Sottosegretariato direttamente afferente alla Presidenza del Consiglio. La protezione civile è emanazione diretta del Capo del Governo, è lui che firma le ordinanze che conferiscono (pieni) poteri al Commissario. Di più: in caso di emergenza chi sovraintende all’intervento dovrebbe essere il Sottosegretario alla Protezione Civile presso la Presidenza del Consiglio. Per gli Abruzzi, ma prima per i rifiuti in Campania si è nominato Sottosegretario il Commissario stesso alla Protezione Civile: Bertolaso, per intenderci, laddove la figura del commissario nella legge istitutiva non meritava nemmeno la maiuscola. L’azione della Presidenza del Consiglio deve essere concertata non con l’intero gabinetto, ma soltanto con i due ministri finanziari e, per quanto eventualmente di competenza con il Ministero degli Interni. Il Ministero dell’Istruzione o quello dei Beni Culturali, per dire, non debbono essere necessariamente sentiti nonostante che anche chiese e monumenti siano controllati o alluvionati o una discarica vada a collocarsi accanto ad una pregiata certosa. Decidere sugli interventi per un disastro immane significa, fra l’altro, muovere soldi e affari per un volume immane. Può costituire la costruzione di un grande consenso di cui magari ci è bisogno per sovvertire gli equilibri politici in una determinata regione o nell’intero paese. Può significare, anzi significa sempre, creare una rete di vassallaggio fa le imprese, legali o illegali che siano. Ma soprattutto significa non dovere rispondere al parlamento; non dovere stare ad ascoltare sindaci e consigli comunali, provinciali o regionali. La Presidenza del Consiglio non risponde direttamente ai colpiti dalla calamità. La sua verifica politica è rimessa alle mille mediazioni che si possono giocare, elidendo o recuperando, fra i palazzi del potere centrale. La calamità, per sua natura, coinvolge talmente tanto denaro che un gran numero di questi palazzi potrà beneficiarne. Soprattutto interessa, molto in concreto, il fatto che le decisioni che contano, quelle sul vivere civile, non vengono sottoposte a chi o riscontrate da chi esse dovrà subire. Si decide di costruire case in un certo modo ed in un certo luogo al di fuori dei piani regolatori, secondo ciò che il governo decide: opporsi non è giuridicamente possibile. Non mi risulta che alcuna delle ordinanze in materia edilizia emesse dal 6 aprile scorso dal Presidente del Consiglio per la Protezione Civile siano state impugnate innanzi ai TAR degli Abruzzi o del Lazio. Si assiste ad una sostanziale ingiustiziabilità delle decisioni che va a sommarsi alla insindacabilità e discrezionalità politica. Le decisioni sulla vita dei cittadini, una volta adottato anche formalmente lo schema dell’emergenza, vengono sottratte non solo ai cittadini stessi, ma anche ai loro più immediati rappresentanti e vengono tenute saldamente in pugno da un unico polo – la Presidenza del Consiglio – che per quanto si proclami, com’è di moda, rappresentante del popolo, non è affatto detto che sia il vero rappresentante dei cittadini di un determinato comune o di una determinata regione.
Fin qui abbiano detto dello scippo di potere, di rappresentanza, sostanzialmente di democrazia che lo schema emergenziale oggi consente, nonostante che la legge istitutiva della protezione civile ponesse limiti assai stretti, ormai del tutto dimenticati.
Affrontiamo ora il secondo aspetto, quello di una normativa volta a limitare i concreti diritti dei cittadini e della collettività interessata. L’art. 2 della legge regolatrice della Protezione Civile del 1992 ci dice esattamente quali sono gli eventi che possono giustificare procedure e limitazioni di vario tipo: A) eventi naturali o connessi con l’attività dell’uomo che possono essere fronteggiati mediante interventi attuabili dai singoli enti e amministrazioni competenti in via ordinaria; B) eventi naturali o connessi con l’attività dell’uomo che per loro natura o estensione comportano l’intervento coordinato di più enti o amministrazioni competenti in via ordinaria; C) calamità naturali, catastrofi o altri eventi che per intensità ed estensione devono essere fronteggiati con mezzi e poteri straordinari. Essendo questo l’ambito di attività della protezione civile è chiaro che le ipotesi A) e B) valorizzano gli enti e i rappresentanti in loco, rispetto ai quali la protezione civile interviene a sostegno e coordinamento. L’intervento della protezione civile così come lo vediamo oggi, che sbaraglia enti e rappresentanze, dovrebbe essere limitato all’ipotesi C): calamità naturali, catastrofi o altri eventi che per intensità ed estensione debbano essere fronteggiati con mezzi e poteri straordinari.
C’è qualcuno che ci può spiegare come di fronte a questa dizione normativa così precisa e limitativa, possa trovare spazio un intervento della Protezione Civile nella “diffusa crisi internazionale determinata dal conflitto bellico in atto nel territorio iracheno”? Eppure un decreto della Presidenza del Consiglio dei Ministri del 28/3/2003 dichiarava in ragione della guerra in Iraq lo stato di emergenza e quindi sanciva il potere di ordinanza in capo alla stessa Presidenza del Consiglio e al suo Commissario, per una attività sostanzialmente legislativa anche se formalmente ordinamentale, che espressamente trova come unico limite i poteri del Ministro dell’Interno. Il Commissario, insomma, agisce anche come Farnesina e come Ministro della Difesa. Non ci soffermiamo qui sul punto che l’art. 5 citato non parla di “Commissario”, ma più esattamente di “commissari delegati”; e che, seconda annotazione, il citato decreto 28/3/2003 porta la firma di Berlusconi.
I RIFIUTI IN CAMPANIA Se non si riesce a intravedere quali mai possano essere gli interventi della protezione civile nella crisi irachena, difficilmente si rinvengono i presupposti anche per l’intervento sui rifiuti in Campania del 2008. La situazione certamente era gravissima, nessuno può negarlo, e la regione nel cui ambito la crisi si era prodotta aveva abbondantemente dimostrato di non essere capace di fronteggiarla. Vi potevano essere due soluzioni: il rinnovamento della compagine amministrativa regionale ed il suo rafforzamento, eventualmente anche con l’ausilio della protezione civile, così come prevedono i punti A) e B) della legge costituiva, oppure ricorrere al punto C) alla sola protezione civile. Naturalmente si è scelta questa seconda ipotesi e anzi su di essa si è spinto, come vedremo, fino a sponde fino ad allora impensabili. Chi avrebbe mai potuto supporre che attorno al tema dei rifiuti- con la scusa dei rifiuti, diremmo - si creassero non nuove ipotesi di reato, ma nuove fattispecie criminose rientranti in alcune ipotesi codicistiche? Eppure anche questo è successo. Anche se, a ben guardare, non è forse questo l’aspetto più inquietante di ciò che è accaduto intorno ai rifiuti campani. Per cogliere la portata di come si siano fatti saltare alcuni schemi giuridici importanti, il riferimento necessario è al D.L.90 del 2008 convertito nella L.123 dello stesso anno. Innanzitutto cogliamo la struttura che sorregge lo schema che si vuole applicare: non vi è più il Ministero della Protezione Civile, vi è solo un Sottosegretariato. Il capo del Dipartimento della Protezione Civile, “in via eccezionale ed in deroga” è nominato Sottosegretario di Stato; i preesistenti commissari delegati decadono; ma i fondi che afferivano a tali commissari confluiscono invece in capo al Sottosegretario-Commissario unico. Inutile dire ciò che tutti sappiano, che cioè con decreto presidenziale successivo di qualche giorno al decreto legge la nomina casca su Guido Bertolaso. Ma andiamo al merito. Intanto, dovendosi per legge fissare un dies ad quem vale a dire una durata della situazione giuridica di emergenza, si indica il 31/12/2009. Un anno e 7 mesi per una emergenza dovuta all’uomo e non alla natura è una estensione temporale considerevole. Ci chiediamo se tale termine, ora che siamo vicini al suo spirare, verrà o non verrà prorogato. Il D.L. (e questa volta non possiamo lamentarci che provenga esclusivamente dal governo, visto che è stato convertito de plano dal Parlamento) tratteggia poi le attribuzioni del Sottosegretario-Commissario: siti in deroga, senza limiti ambientali, paesaggistico-territoriali, di pianificazione o di difesa del suolo, ma con l’unico limite costituito dal diritto comunitario; ricorso all’espropriazione; dichiarazione dei nuovi siti quali aree di interesse strategico nazionale, misure di salvaguardia e di tutela, misure per assicurare l’efficace gestione. Per far tutto ciò la forza pubblica è dislocata sotto il Commissario e sotto di lui vanno anche le Forze Armate ai fini della vigilanza e protezioni di cantieri e siti. Alle stesse Forze Armate vengono dati poteri tipici delle forze di pubblica sicurezza (eccetto le funzioni di polizia giudiziaria) ivi compreso i poteri di cui all’art. 349 c.p.p.. Siamo in tema di identificazioni e perquisizioni, nei momenti in cui ancora non dipendono dal potere giudiziario. Tali poteri vengono rafforzati con la specificazione di ipotesi criminose: l’art. 682 c.p., contravvenzione concernente la “tutela preventiva dei segreti” – sottolineo i segreti – che prevede l’arresto da 3 mesi ad 1 anno andrà a colpire anche chiunque si introduca abusivamente nelle aree di interesse strategico nazionale ovvero impedisca o renda più difficoltoso l’accesso autorizzato a dette aree. Insomma, come ben sanno gli abitanti di Chianura, le manifestazioni di fronte ai prospettati siti di stoccaggio o discariche, sono passibili di sanzione penale. Chiunque impedisca, ostacoli o renda più difficoltosa la gestione dei rifiuti è punito dall’art 340 c.p.: interruzione di un ufficio o servizio pubblico o di un servizio di pubblica necessità, reclusione fino ad 1 anno, da 1 a 5 per promotori e organizzatori. Un blocco stradale, anche in luogo lontano dai siti di stoccaggio o dalle discariche ma ad essi afferente, non è sanzionato amministrativamente in quanto tale, ma penalmente come si è detto. Chiunque distrugga deteriori o renda inservibili, in tutto o in parte componenti impiantistiche e beni strumentali connessi con la gestione dei rifiuti è punito non ai sensi del 1° c. dell’art. 635c.p., ma ai sensi del 2° c., anche se si tratti di beni privati; sostanzialmente prevedendosi così una nuova aggravante che fa scattare la procedibilità d’ufficio e porta la sanzione fino a 3 anni. Naturalmente, non è una novità che sanzioni penali nuove o anche semplici aggravanti delle esistenti vengano contenute in normative di tutt’altro tenore. A questo ci ha abituato tutta la normativa sull’emergenza securitaria dal 2001 e prima ancora a tutt’oggi. In questo caso la cosa colpisce perché anche dal punto di vista della redazione legislativa si è inteso seguire lo stesso pattern inglobando previsioni penalistiche e procedurale penalistiche in leggi che non dovrebbero contenerne affatto. Accanto alle sanzioni penalistiche stanno le previsioni lavoristiche, con il potere conferito al Sottosegretario-Commissario di precettare i lavoratori a qualsiasi titolo impiegati nell’attività di gestione medesima, fosse mai che non fossero d’accordo con l’ubicazione del sito o ritenessero che detto sito fosse nocivo magari alla loro salute. Le previsioni penali eccezionali di cui abbiamo detto vanno di pari passo con previsioni procedurali ancor più gravi e che non hanno mancato di sollevare obiezioni sulla loro corrispondenza al dettato procedurale. Si è previsto infatti che (nei procedimenti relativi ai reati, consumati o tentati, riferirti alle questioni dei rifiuti ed ai reati in materia ambientale nella regione Campania) la competenza si sposti dai rispettivi giudici naturali del Tribunale locale verso magistrati e giudici del tribunale di Napoli. Indagini, misure cautelari, sequestri, procedibilità dell’azione penale, riti alternativi, tutto si sposta e si accentra nel capoluogo campano. Non solo per i procedimenti che si aprono durante l’emergenza, ma anche per i procedimenti consimili già aperti; e comunque per tali procedimenti anche oltre la durata dell’emergenza stessa. Piccola perla aggiuntiva: la magistratura potrà sequestrare preventivamente un sito destinato alla raccolta dei rifiuti “sempreché il concreto pregiudizio alla salute ed all’ambiente non sia altrimenti contenibile”: fidarsi della magistratura per l’esecutivo è bene; limitarne i poteri è molto meglio. Sempre in tema di fidarsi o non fidarsi della magistratura ordinaria, tutte le controversie attinenti alla complessiva azione di gestione dei rifiuti sono devolute all’esclusiva giurisdizione del TAR. Tale giurisdizione viene estesa anche alle “controversie relative a diritti costituzionalmente tutelati”. Il TAR dunque si troverà a decidere anche in relazione a controversie tra privati inerenti per esempio il diritto di proprietà. Se al termine “privati” sostituiamo quello di “famiglie della camorra” si capirà fin dove lo strappo laceri il tessuto della nostra giurisdizione. Naturalmente il decreto dedica uno degli ultimi articoli alla “informazione e partecipazione dei cittadini”. Non si creda che si tratti di una chiamata a raccolta del senso civile e partecipativo dei cittadini campani. E’ una misera foglia di fico. Si tratta soltanto di iniziative del Ministro dell’Ambiente per favorire la raccolta differenziata o iniziative del Ministro dell’Istruzione sull’informazione e sui temi ambientali attinenti alla gestione ed allo smaltimento dei rifiuti. Qualcuno ci potrà dire se la previsione è mai stata attivata o se è rimasta lettera morta.
IL TERREMOTO IN ABRUZZI Diversamente ma non poi troppo si pone la questione innanzi al terremoto in Abruzzi del 6/4/2009. Qui la calamità c’è stata eccome. Non dipendeva dall’uomo, anche se dall’uomo sono dipesi gran parte degli effetti. In questo caso si è proceduto su due binari distinti. Da un lato, dopo 22 giorni dal terremoto si è emanato un decreto legge, convertito due mesi dopo; dall’altro si è proceduto con una raffica di ordinanze (36, se abbiamo contato bene) che fin da subito, com’è logico, fin dal 6 aprile hanno cercato di individuare chi doveva portare avanti l’intervento e le modalità del medesimo. Il primo comma dell’art. 1 del D.L. 39/09 taglia subito la testa al toro: le ordinanze verranno emanate dal Presidente del Consiglio; unica limitazione è il concerto con il Ministero dell’Economia e delle Finanze per gli aspetti di carattere fiscale e finanziario. Quando si dice che le decisioni sono del Presidente del Consiglio si dice bene perché a lui risalgono non solo formalmente, ma anche nella sostanza; i compiti connessi spettano però tutti al Commissario con delega, sempre Bertolaso della Protezione Civile. I poteri sono enormi ed i limiti quasi non esistono. L’espropriazione diventa questione facilissima (pubblicazione all’albo comunale e contestuale sequestro), la proprietà dei beni transita per legge, i piani urbanistici e paesaggistici non rilevano, avverso i provvedimenti è consentito solo il ricorso giurisdizionale o quello straordinario al capo dello Stato; i mezzi umani sono quasi illimitati, fino, di nuovo, alle Forze Armate. Ai rappresentanti dei governi locali poco è lasciato. Sui sindaci (e per essi dobbiamo supporre Consiglio e Giunta municipali) ricade solo il lavoro più ingrato: per esempio l’elaborazione delle tabelle di assegnazione dei nuovi alloggi, tema delicatissimo e spinoso e purtroppo spesso destinato a creare più dissenso che consenso. I governi locali procederanno alla nuova pianificazione del territorio tenendo però conto di quanto è già stato realizzato dal commissario e quindi dal governo. In pratica una riscrittura del territorio fortemente ipotecata.
LE ORDINANZE Ciò che colpisce leggendo le 36 ordinanze in questione è il loro carattere schiettamente economico-produttivo, per così dire. Sembra di essere di fronte a decisioni di un consiglio di amministrazione molto ristretto di un’enorme società immobiliare con un presidente del consiglio di amministrazione che sa di poter contare sul proprio amministratore delegato, il commissario, ma negli affari che conduce non tollera altre intrusioni. Può essere giusto che prevalga questo aspetto fattuale. Dare una casa a chi non ce l’ha era ed è obiettivo assolutamente primario. Fare i conti anche economici è necessario e doveroso. Ma possibile che in 36 ordinanze nell’arco di poco più di 6 mesi non ce ne sia una che lasci trasparire una prospettiva secondo cui dare una casa ai terremotati non è solo dare una casa, ma deve essere ricreare un ambente da un lato il più possibile simile a quello di prima, dall’altro magari anche più vivibile di quello di prima? Non si trova traccia nelle ordinanze di ciò che significhi un corpo sociale che ha la necessità di riconoscersi nel nuovo senza strappare le proprie radici dal vecchio. Case, affari, soldi (per alcuni tanti, per la maggioranza pochi), limiti di spesa, preventivi e consuntivi: nulla sul tessuto sociale che dovrebbe connettere ciò che si va a costruire. Eppure in questi mesi problematiche sociali ne sono venute fuori a bizzeffe perché logicamente il terreno sociale è caro ai cittadini abruzzesi quanto le ipotesi di risanamento o di ricostruzione. In tema sociale l’art. 5 del decreto terremoto disciplina le questioni inerenti alla vita giudiziaria nel territori. Mi limito a dire sul punto che l’intera norma lascia trasparire una sorta di previsione ottimistica o più esattamente limitativa delle problematiche connesse alla gestione delle questioni legali e giudiziarie – leggasi una delle più rilevanti questioni sociali - ; le sospensioni duravano solo fino a luglio e per fruirne bisognava che i difensori fossero delle zone terremotate e nominati già prima del terremoto. Altro fronte prevalentemente sociale su cui il decreto e le ordinanze non spendono molte parole è quello culturale o dei beni culturali e del patrimonio monumentale e artistico. Giustamente è stato notato che mentre in casi analoghi precedenti, per esempio Assisi, ci si era appoggiati soprattutto sul Gruppo specializzato all’interno della Protezione Civile che vedeva professionalità ed attenzioni specifiche, questa volta la protezione civile e per essa il vice-commissario straordinario per i beni culturali - che non è nemmeno nei ruoli del competente Ministero - assume su di sé tutte le scelte, sempreché, naturalmente, siano condivise dal commissario Bertolaso e per lui dalla Presidenza del Consiglio. Sempre per rimanere nelle giuste notazioni che altri hanno fatto, può anche darsi che molti monumenti vengano restaurati o addirittura in parte ricostruiti, come d’uso. Ma per il patrimonio artistico e culturale che in essi si trovava e che tutti li collega l’attenzione è ben poca.
LA VITA NELLE TENDOPOLI Ma vi è di più. Com’è logico, anche dopo il terremoto la vita continua: male, magari, ma continua. Per decine di migliaia di abruzzesi la vita è continuata nelle tendopoli, per parecchi ancora continuerà così. Nelle tendopoli si è ricostituita una vera e propria vita civile. Ma questa vita già di per sé così ingrata e difficile è stata per di più oberata di limitazioni alle libertà individuali che non hanno precedenti. Abbiamo sentito da tante testimonianze come nelle tendopoli non si poteva entrare ed uscire a proprio piacimento, né nelle ore che a ciascuno era gradito; era difficile non dicasi ospitare, ma anche semplicemente ricevere parenti, amici o visite. Ancor più difficile riunirsi all’interno delle tendopoli per discutere, prendere decisioni, riflettere sul da farsi, confrontare possibili modelli di ricostruzione. Assembramenti, riunioni, volantini o manifesti se non erano vietati erano comunque di fatto scoraggiati. Si può capire che occorresse in ogni momento avere chiaro chi era dentro e chi era fuori da una tendopoli e quindi il registro delle presenze fosse necessario. Altre limitazioni, francamente, non trovano alcuna giustificazione se non una diffidenza nei confronti delle espressioni sociali in un momento così difficile o addirittura, il che da un lato è meglio ma dall’altro è peggio, una beata noncuranza del fatto che ogni cittadino ha diritto di riflettere ed esprimersi individualmente e collettivamente. Di tutte queste limitazioni non c’è alcuna traccia scritta nelle 36 ordinanze citate. Del resto è difficile che nelle decisioni di un consiglio di amministrazione si trovi traccia della vita dei dipendenti. Così è anche in questo caso. Eppure le limitazioni ci sono state e tuttora forse ci sono e non sono poca cosa, soprattutto se pensiamo che l’attendamento è durato mesi, che le condizioni psicologiche degli attendati non erano delle più facili, che proprio più è difficile la situazione più è umana e comprensibile la necessità di confrontarsi, discutere e decidere collettivamente. Si pone quindi la domanda: chi decideva queste limitazioni? Come venivano fatte conoscere dagli interessati? Probabilmente erano decisioni che passavano per via orale, affidate molto spesso se non alla forma del ricatto a quella del controllo pressante. Ma il fatto che fossero tali da un lato nulla toglie allo loro cogenza, dall’altro, per esempio, le rende non giustiziabili di fronte alla competente autorità giudiziaria. Il che, come strappo alla regola non mi sembra poco.
IL PARADIGMA PROLIFICA Paradigma dell’emergenza abbiamo definito questo insieme di regole e prospettazioni giuridiche basato su: accentramento delle decisioni in mano all’esecutivo e soprattutto al Presidente del Consiglio, che agisce attraverso il suo braccio che è la Protezione Civile; spossessamento di ogni decisionalità che risiedeva in capo ai legittimi rappresentanti dei cittadini, a diversi livelli, o direttamente in capo ai cittadini; insieme di nuove norme che vanno ad incidere drasticamente sia sui diritti individuali in relazione ai beni, sia sui diritti individuali in relazione alla persona. Un modello che allontana le decisioni dagli interessati, le rende praticamente insindacabili e nel contempo ne impone l’osservanza rafforzando la difesa statuale nei confronti di chi intendesse eventualmente esprimere il proprio dissenso. Paradigma già ampiamente sperimentato in tema di emergenza secutiaria riproposto per i rifiuti campani e perfezionato per il terremoto degli Abruzzi. Come ogni paradigma, specialmente se funziona agli occhi di chi lo propone e lo impone, tende fatalmente a riprodursi anche laddove non ve ne sarebbe alcuna necessità. Prendiamo 2 recenti esempi: i rifiuti a Palermo ed il disastro di Viareggio dell’estate scorsa. Ambedue si svolgevano all’interno del territorio di un unico comune. Nessuno dei due era o traeva origine da una calamità naturale. Tutti e due avrebbero potuto o dovuto essere fronteggiati non con strumenti emergenziali ma con un lavoro, sia pur difficile ed impegnativo, degli organi preposti al territorio e alle sua problematiche. Invece, per Palermo si è ricorsi pari pari allo schema dei rifiuti campani. Per Viareggio, e la cosa è anche più grave, si è nominato un commissario laddove tutto sarebbe spettato al sindaco ed ai competenti organi amministrativi, eccetto che eventualmente un finanziamento straordinario che avrebbe dovuto attestare l’impegno di tutti (dello Stato) per alleviare la sofferenza di pochi. Anche a Viareggio si è scelto però con un’ordinanza della Presidenza del Consiglio dei primi dell’agosto scorso di nominare un Commissario Governativo Straordinario. Il paradosso è che da prima si era individuato come commissario il sindaco, ma questi ha rinunciato e quindi è stato individuato il Presidente della Regione Toscana. Anche in questo caso lo schema è il solito: pieni poteri, possibilità di derogare alla normativa in materia di esproprio ed ai vincoli di piano, soldi, in questo caso piuttosto pochi. Ma siccome le disgrazie e i problemi non finiscono mai, proliferano anche le emergenze, sia quelle vere che quelle supposte o che conviene supporre. Così già si intravede che per le centrali nucleari i vari siti ed i loro circondari verranno dichiarati luoghi strategici e a proteggerli verranno chiamate le Forze Armate. Con il corollario penale e di restrizione delle libertà che abbiamo già analizzato, o forse ancor peggio. La verità è che il paradigma dell’emergenza fa molto comodo a chi lo ha costruito e lo utilizza, non fa comodo affatto a chi lo subisce. Men che meno al nostro vivere democratico. Il panorama è chiaro. Dall’emergenza si è passati al paradigma dell’emergenza e tale “schema”, applicato indistintamente, diviene un vero e proprio metodo di governo. Anzi, il metodo di governo per eccellenza. |
Iniziative 
Colloque Internationale à Paris